Al bijna twee jaar duurt de coronacrisis nu en de ‘harde’ lockdown die half december van kracht werd toont aan dat het licht aan het eind van de tunnel nog niet in zicht is. Er zijn inmiddels tal van publicaties verschenen over crisisbeheersing en corona. Meestal richten deze zich op een specifiek thema. Een boek dat de coronacrisis belicht vanuit een breder perspectief ontbrak tot dusver. In het nieuwe boek ‘Leren van corona’, dat afgelopen maand werd gepresenteerd door SVDC, komen experts uit de zorgsector, het openbaar bestuur, het (vitale) bedrijfsleven en het onderwijs aan het woord. Ook bevat het boek analyses rond het morele dilemma van vrijheid versus veiligheid, de nationale crisisstructuur alsmede een kijk op de internationale crisisaanpak. Tijdens een symposium in Zeist gaven de auteurs een toelichting op hun bijdrages.

De coronacrisis is niet alleen een volksgezondheidscrisis, maar ook een economische en sociaal-maatschappelijke crisis. Crisisorganisaties binnen overheid, gezondheidszorg, bedrijfsleven, onderwijs en maatschappelijke instellingen moesten in de hoogste versnelling werken om de crisis het hoofd te kunnen blijven bieden in snel wisselende omstandigheden en onder tal van coronamaatregelen die elkaar in hoog tempo opvolgden. Uit de coronacrisis blijkt dat moderne crisisbeheersing iets anders is dan klassieke rampenbestrijding. De crisisstructuur is meer topdown georganiseerd en bestuurders hebben een prominente rol in de aanpak. Het is onduidelijk wanneer de crisissituatie is afgerond en voor bestuurders en operationele diensten ontbreekt een richtinggevend protocol. Bij een langdurige crisis zoals een pandemie is tussentijds evalueren belangrijk. Daardoor kan tijdens het verloop van de crisis waar nodig worden bijgestuurd. Na bijna twee jaar coronacrisis heeft de overheid nog geen officiële evaluatieresultaten naar buiten gebracht. Wel zijn tal van publicaties verschenen, die zich meestal richten op specifieke thema’s. Een boek dat de coronacrisis vanuit een breder perspectief belicht ontbrak tot dusver.

Het boek ‘Leren van corona’ van SVDC bundelt inzichten en praktische lessen uit verschillende sectoren van de samenleving, waaronder de zorgsector, het openbaar bestuur, (vitale) bedrijfsleven en het onderwijs. Aan het door Gert-Jan Ludden en Fred Zaaijer samengestelde boek is meegewerkt door Rob de Wijk (directeur Den Haag Centrum voor Strategische Studies), Bas Eenhoorn (voormalig burgemeester Vlaardingen), Caren Frentz (algemeen directeur Veiligheidsregio Zuid-HollandZuid), Claudia Bisschops (voormalig wethouder Gemeente Valkenburg aan de Geul), Peter Langenbach (voorzitter Raad van Bestuur Maasstad ziekenhuis), Els Govers en Ineke Strijp (huidige en voormalig bestuurder GGZ WNB), Saskia Baas (voormalig Directeur Publieke Gezondheid regio RotterdamRijnmond), Wilbert Sijstermans (algemeen directeur afvalverwerkingsbedrijf Rd4), Els Kooijmans en Stéphane Cépèro (bestuurders onderwijsgroep Lowys Porquin Stichting), Paul Nieuwenburg (hoogleraar politieke filosofie Universiteit Leiden) en Eelco Dykstra (DIEM).

Zorgsector

Begin maart 2020 werd één van de eerste coronapatiënten in Nederland opgenomen in het Maasstad Ziekenhuis te Rotterdam. Sindsdien heeft het ziekenhuis 24/7 op volle toeren gedraaid om de continuiteit van de medische zorg te waarborgen. “In de eerste fase heerste vooral onduidelijkheid, bijvoorbeeld over persoonlijke beschermingsmiddelen. Richtlijnen werden dagelijks aangepast. Dat leidde tot onzekerheid onder het personeel”, vertelde Peter Langenbach, voorzitter van de Raad van Bestuur. “Al in april gingen we over op de volgende fase: de wederopbouw. Op dat moment was de crisis in het ziekenhuis voorbij. De situatie was nog steeds ernstig. Maar door de getroffen maatregelen was het stelsel niet meer ernstig verstoord. We hadden een goed functionerend systeem met duidelijke afspraken. Ook was duidelijk wanneer de reguliere zorg moest worden afgeschaald en voor hoe lang. In september 2020 ging een nieuwe fase in: de nieuwe werkelijkheid. Daarin is corona onderdeel geworden van de dagelijkse bedrijfsvoering. Afhankelijk van het aantal coronapatiënten schalen we de reguliere zorg op en af.”

Belangrijke geleerde lessen zijn besluitvaardigheid, daadkracht en het geven van perspectief. Peter Langenbach: “Het bestuur moet zichtbaar aanwezig zijn op de werkvloer en het personeel faciliteren. Dat hebben we gedaan door onder andere vlogs te maken van bezoeken aan alle afdelingen in het ziekenhuis en wekelijkse nieuwsbrieven, het aanbieden van een boodschappenservice voor medewerkers en met psychische hulp voor verpleegkundigen.” Ziekenhuizen kregen vorig jaar zomer het verwijt dat ze niets hadden gedaan om meer coronapatiënten te kunnen helpen. “Voor het Maasstad Ziekenhuis is die kritiek onterecht”, zegt Langenbach. “We hebben de IC-capaciteit opgeschaald door een extra afdeling bij te bouwen. Ook zijn tientallen verpleegkundigen in hun vrije tijd opgeleid tot IC-buddy. Mede daardoor konden we tijdens de tweede en derde golf relatief eenvoudig opschalen.” De bestuursvoorzitter merkt dat de solidariteit tussen ziekenhuizen afneemt. “Er zijn afspraken nodig om te kunnen blijven opschalen. Er zijn enorme pieken en dalen in het aanbod aan coronapatiënten en het ziekteverzuim onder het personeel blijft hoog.”

GRIP zonder einde

Alle 25 veiligheidsregio’s in Nederland functioneerden van 12 maart 2020 tot en met 1 juli 2021 in de crisismodus GRIP-4, een unieke situatie. “Veiligheidsregio’s zijn vooral ingesteld op branden en flitsrampen. Incidenten die zich beperken tot een periode van maximaal zo’n 72 uur. De coronacrisis houdt zich niet aan die klassieke vorm en heeft een lange adem. Dat vergt uithoudingsvermogen”, aldus Caren Frentz, directeur van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Deze veiligheidsregio met tien gemeenten en een half miljoen inwoners kent veel agrarische bedrijvigheid, vier drukke snelwegen en transport van gevaarlijke stoffen over het water en per spoor. “We hebben in korte tijd een continuïteitsplan opgesteld. Welke brandweerposten moesten absoluut bezet zijn en hoe en wanneer gingen we schuiven als ons personeel ziek werd? Het ziekteverzuim kelderde enorm. Medewerkers maakten die eerste maanden werkweken van structureel ruim zestig uur. Daardoor was de rek er later gedeeltelijk uit.”

Scenariodenken kreeg door de coronacrisis extra aandacht. Caren Frentz: “Het helpt om je ondanks een gebrek aan informatie voor te bereiden en te anticiperen op verschillende mogelijke ontwikkelingen. Een multidisciplinair team met vertegenwoordigers van onder meer GGD, brandweer, politie, crisiscommunicatie, bevolkingszorg en specialisten in het duiden van cijfers brengt in beeld waar we staan en waar we heen gaan.” De veiligheidsregio’s zijn gewend aan een bottom-up structuur, maar in de coronacrisis werd het beleid van bovenaf opgelegd door het ministerie van VWS. De veiligheidsregio’s waren verantwoordelijk voor de uitvoering en handhaving van maatregelen. “Dat was niet iedereen gewend en het past niet bij iedere organisatie. De coronacrisis legt tegenstellingen en gevoeligheden in de samenleving bloot. Veiligheidsregio’s hebben een taak als verbinders. Een langdurige crisis vraagt andere kwaliteiten van crisiscommunicatie die bij flitsrampen niet spelen.”

Meningen

“Burgemeesters zijn gewend aan de rol van bevelvoerder”, sprak Bas Eenhoorn, voormalig burgemeester van Vlaardingen. “Tijdens de coronacrisis moest echter nationaal beleid worden uitgevoerd en gehandhaafd. De doelstellingen waren in de beginperiode duidelijk, maar naar verloop van tijd werd het ingewikkelder om de lijn vast te houden. Iedereen wil zich profileren en zijn of haar mening uiten. Dat was ook zo na de schietpartij in Alphen aan den Rijn. Ook toen spraken allerlei politici en gezaghebbers zich uit op televisie. Het moet echter niet om meningen draaien. Tijdens een langlopende crisis is voor gemeenten de ruimte nodig om zelf invulling te geven aan het uitvoeren en handhaven van maatregelen. In Vlaardingen wilde de lokale horeca begin 2021 bezoekers toelaten tot terrassen. Als gemeente hebben we toegezegd dat bij wijze van test toe te staan, mits we konden ingrijpen zodra dat nodig zou zijn. Van de veiligheidsregio mochten er terrassen komen, maar zonder bezoekers. Zodra er verschillen in het uitvoeren en handhaven van maatregelen ontstaan tussen gemeenten, kan dat leiden tot een machtsdiscussie. De burgemeester van de centrum-gemeente in de veiligheidsregio kan zich in de steek gelaten voelen. Vergelijkbaar waren er verschillen te zien tussen de burgemeesters van de grote steden en andere gemeenten. Dergelijke verschillen zouden niet naar buiten toe gecommuniceerd moeten worden. Leiderschap vraagt voortdurend om zelfreflectie, maar burgemeesters zijn daar niet altijd goed in. Crisiscommunicatie is in korte tijd bij crisisbeheersing centraal komen te staan. Belangrijk daarbij is een centrale en eenduidige boodschap.”

Doorgaan

De coronacrisis betekende voor de meeste mensen thuiswerken, maar dat gold niet voor iedereen. Afvalverwerkingsbedrijf Reinigingsdiensten Rd4 uit Limburg werkte bijvoorbeeld ook tijdens de lockdowns gewoon door. “Dat is wettelijk zo verankerd”, vertelde directeur Wilbert Sijstermans van het bedrijf met 550 medewerkers. “Inwoners en bedrijven rekenen op ons. Vast stond dat de basisvoorziening door moest blijven lopen. Maar medewerkers moeten veilig hun werk kunnen doen. In de eerste dagen en weken was er weinig informatie over het virus en hoe dat zich verspreid. We moesten scenario’s opstellen om te kunnen afschalen op basis van het ziekteverzuim. Dankzij gemotiveerde medewerkers kun je iedere crisis aan. Als bedrijf hebben we onze medewerkers van meet af aan laten zien dat zij er niet alleen voor stonden. Meer dan 80 procent van onze medewerkers werkt buiten, op straat. Thuiswerken is dan geen optie. In de praktijk merkten we dat de bereidheid om samen te werken alleen maar groter werd. We kunnen tegen een stootje.”

Generatie C

De onderwijssector is zwaar getroffen door de coronamaatregelen. Scholen moesten sluiten en in korte tijd digitaal onderwijs als alternatief ontwikkelen. Hoe hebben de leerlingen de coronacrisis beleefd? “De generatie C heeft de coronapandemie meegemaakt. Deze kinderen hebben een unieke ervaring ondergaan, waarmee ze mogelijk andere competenties en leerervaringen hebben opgedaan”, zei Els Kooijmans, bestuurder van de onderwijsgroep Lowys Porquin Stichting, waarin 31 scholen voor primair en speciaal onderwijs en ruim 45 locaties voor kinderopvang zijn verenigd. “Ze hebben onderwijs op afstand gehad en lockdowns meegemaakt. Daardoor was er veel contact met gezinsgenoten, maar moesten speelafspraken op een andere manier worden ingericht.”

Begin maart 2020 werd besloten om per direct alle locaties te sluiten en niet eventuele maatregelen van het kabinet af te wachten. Els Kooijmans: “Dit besluit maakte de bestuurlijke visie van de organisatie duidelijk: de veiligheid en gezondheid van medewerkers en leerlingen gaat boven alles. Ook was duidelijk dat de aansturing en besluitvorming in deze crisis directief vanuit het bestuurlijk niveau zou plaatsvinden. Dat staat haaks op de gebruikelijke werkwijze, maar was noodzakelijk om snel te kunnen schakelen, helderheid en duidelijkheid te bieden en eenduidig te handelen. We hebben de communicatie naar medewerkers en ouders steeds in eigen hand gehouden. Iedereen kreeg op hetzelfde moment dezelfde informatie. Op het gebied van digitaal onderwijs op afstand hebben we in korte tijd gerealiseerd dat medewerkers en leerlingen over apparatuur beschikten en dat iedereen kon inloggen. Dergelijke acties hebben ervoor gezorgd dat de organisatie beter voorbereid was op de tweede golf. Een belangrijke geleerde les is dat je verbinding moet houden door zichtbaar te blijven voor alle medewerkers, ouders en kinderen. Toen de schoolgebouwen begin februari 2021 weer open moesten, hebben we aanvankelijk besloten dat we dit niet veilig en verantwoord konden doen. Een klein deel van de ouders was furieus en wees op het overheidsbeleid. Landelijke media pikten de kwestie op. Onze medewerkers en een groot deel van de ouders hebben het gewaardeerd dat we opkwamen voor hun veiligheid en gezondheid.”

Vak apart

Claudia Bisschops, voormalig wethouder in Valkenburg aan de Geul, lichtte toe hoe deze kleine gemeente, die sterk afhankelijk is van toerisme, werd getroffen door de coronamaatregelen. Een aanzienlijk deel van de beroepsbevolking is werkzaam in toerisme en het wegvallen van inkomsten had ook gevolgen voor de begroting van de gemeente. Crisismanagement is volgens de voormalig wethouder een vak apart. “Zorg ervoor dat de crisisorganisatie altijd goed op orde is, met een duidelijke rolverdeling. Behoud als gemeente een mate van autonomie en blijf creatief in wat wel kan.”

Ineke Strijp van de GGZ Westelijk Noord-Brabant vertelde hoe zorginstellingen met kwetsbare patiënten tijdens de eerste ‘intelligente’ lockdown te maken kregen met beperkingen in bewegingsvrijheid en bezoekregelingen. “We hebben vroegtijdig een consultatieteam opgericht. Er was nog veel onbekend over het virus. Een zeven jaar oud infectiepreventieprotocol, dat was ontstaan als protocol voor de Mexicaanse griep, werd ons vertrekpunt. Meer ‘echte ervaringen’ waren er niet. Elke instelling is voorbereid op een crisis, op incidenten, maar niet op een uitbraak als deze. Een waardevolle les is het belang van het zorgvuldig samenstellen van een interventieteam. Enerzijds met mensen die het hoofd koel houden, anderzijds met mensen die de urgentie voelen en handelen uit het belang van de organisatie.”

Hollandse griep

Meer autonomie voor de samenwerkende geneeskundige partijen, regelmatig oefenen in crisisbestrijding en het bouwen van netwerken, doe- en doorzettingsmacht ook als niet alle informatie voorhanden is en meer aandacht voor preventie in de gezondheidszorg. Dat zijn vier belangrijke conclusies voor verbetering van de infectieziektebestrijding van Saskia Baas, voormalig Directeur Publieke Gezondheid van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond. Het belang van regelmatig oefenen werd in oktober 2019 onderstreept. “In een oefening werden we geconfronteerd met de onbekende ziekte ‘Hollandse griep’. Bizar genoeg begon het scenario met een bericht over een nieuw griepvirus dat in China was ontstaan. De oefening leerde ons dat het bij zo’n virus belangrijk is om snel medewerkers, financiering en medische hulpmiddelen te regelen en om snel een data- en informatiecentrum in te richten. We ontdekten dat het veel tijd kostte om crisisorganisaties van de GGD, de veiligheidsregio en andere zorgorganisaties te verbinden in de crisisbeheersing. Bij het uitbreken van corona hebben we daarom meteen de samenwerking georganiseerd.”

Veiligheid en vrijheid kunnen tijdens een pandemie op gespannen voet staan. “De coronacrisis heeft lichamelijke integriteit vol op de agenda gezet”, zei Paul Nieuwenburg, hoogleraar politieke filosofie aan de Universiteit Leiden. “Het is niet een dilemma tussen veiligheid en vrijheid, maar de keuze tussen het beschermen van de vrijheid, en dus de veiligheid, van de burger tegen medeburgers of het bewaken van de vrijheid, en dus de veiligheid, van de burger tegen de staat. Het is de vraag naar het juiste evenwicht van maatregelen die alle tot doel hebben de vrijheid, en dus de veiligheid, van burgers te beschermen. Daarover zal de regering verantwoording moeten afleggen. Zij zal zich niet kunnen verschuilen achter de claim dat zij slechts het passieve slachtoffer is van een tragische keuze: het dilemma tussen veiligheid en vrijheid.”

Poldercultuur

In het eerste hoofdstuk van het boek gaat Rob de Wijk (HCSS) in op het functioneren van de nationale crisisstructuur tijdens de pandemie. Nederland heeft weliswaar een nationale veiligheidsstrategie, maar als het erop aankomt, wordt de daaraan gekoppelde capaciteitenbepaling op departementaal niveau niet goed uitgewerkt. De Wijk constateert dat de typische Nederlandse poldercultuur zich niet verhoudt tot de basisprincipes van crisisbeheersing, zoals éénhoofdige leiding, korte lijnen en heldere gezagsstructuren. Hij pleit voor een meer werkbare crisisstructuur met een strakkere operationele coördinatie en aansturing op landelijk niveau bij grootschalige crises.

Tot slot ging internationaal crisisexpert Eelco Dykstra (DIEM) in op zijn ervaringen rond de coronacrisis. “Het gaat om een leiderschapscrisis. Hoe kunnen we komen tot wijze besluitvorming? Er is internationaal veel ervaring met crises: oorlogen, pandemieën, verwoesting en wederopbouw. Maar we stellen elke keer dezelfde vragen. Hoe heeft dit kunnen gebeuren? Wie is verantwoordelijk? Hoe kunnen we voorkomen dat dit opnieuw gebeurt? Hoe komt het toch dat we elke keer als er een nieuwe crisis is het wiel opnieuw willen uitvinden? Decennialang onderzoek heeft negen universele valkuilen opgeleverd wanneer we proberen om geleerde lessen uit het verleden in de praktijk te brengen. Welke hiervan zijn voor u het belangrijkst? Hoe zou u deze willen oplossen? Door de dialoog aan te gaan, kunnen we valkuilen voor de toekomst elimineren en de internationale crisisbeheersing naar een hoger niveau tillen.”

BEVEILIGING editie januari 2022